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Il existe une conception européenne des médias selon laquelle les médias jouent un rôle fondamental dans la formation des croyances, des opinions et des identités culturelles. Ce pouvoir d'influence est accentué à la télévision, dans la mesure où un européen moyen la regarde entre 3 et 4 heures par jour.

Si les programmes diffusés sont susceptibles d'influencer les téléspectateurs, ils ne doivent pas être considérés comme de simples marchandises. Ils représentent un enjeu suffisamment important pour justifier une intervention législative ou réglementaire sur le contenu des chaînes de télévision. C'est sur ce constat que les gouvernements européens se fondent pour soumettre les diffuseurs, qu'ils soient publics ou privés, à un certain nombre d'obligations.

Les quotas de diffusion et de production, qui portent distinctement sur les ouvres cinématographiques et sur les oeuvres audiovisuelles, figurent parmi ces obligations.

Pour les ouvres cinématographiques les quotas datent de 1971. Une convention conclue entre le ministère des affaires culturelles et le directeur général de l'ORTF prévoyait un quota de 50% de films français dans la programmation cinématographique des chaînes. Après l'éclatement de l'ORTF, l'essentiel de cette convention était repris dans les cahiers des charges des sociétés nationales de programme. C'est également au début des années 70 que se sont mis en place les quotas de diffusion d'ouvres audiovisuelles. Les cahiers des charges des trois chaînes fixèrent un objectif de programmation de 60% d'ouvres de fiction d'origine française ou de participation française majoritaire.

 

S'interroger sur la pertinence des quotas c'est s'interroger sur leur raison d'être et sur leurs objectifs. Quels sont ces objectifs ? Se justifient-ils ? Quel est leur actualité ?

On peut considérer que les quotas suivent trois objectifs :

-assurer une coexistence pacifique entre le cinéma et la télévision.

-garantir une identité culturelle nationale et européenne.

-garantir la survie d'une industrie culturelle française et européenne.

Ces deux derniers points feront l'objet de notre développement.

La relation cinéma/télévision, qui est essentiellement constituée de règles relatives à la production, ne sera pas traitée ici. Un mot cependant de cette relation. L'article 70 de la loi du 30 septembre 1986 concerne les obligations de diffusion. Il prévoit que les cahiers des charges des sociétés nationales de programmes ainsi que les conventions conclus entre le CSA et les diffuseurs privés mentionnent le nombre maximal d'ouvres cinématographiques de longue durée pouvant être diffusé et la grille horaire de leur programmation. Afin d'assurer une « concurrence » loyale entre ces deux médias, les chaînes se voient dans l'impossibilité de diffuser des films certains jours de la semaine. Ces dispositions sont néanmoins aménagées selon la nature des services de télédiffusion.

 

I : GARANTIR UNE IDENTITE CULTURELLE NATIONALE ET EUROPEENNE

S'il s'avère nécessaire de garantir l'identité culturelle, c'est que celle-ci est menacée. En quoi notre culture est-elle en danger ?

L'offre de programmes est internationale. Les productions française et européenne de biens culturels sont en concurrence avec les productions étrangères, notamment américaines. Deux chiffres permettent de cerner la situation. En 1995 les ouvres cinématographiques et les produits télévisuels exportés des Etats-Unis vers l'Europe représentaient 4 milliards de dollars alors que les exportations de l'Europe vers les Etats-Unis, pour les mêmes produits, s'élevaient à 346 millions de dollars.

Les quotas paraissent nécessaires pour lutter contre l'hégémonie américaine (A). Appliqué quasiment indifféremment à l'ensemble des diffuseurs, le régime d'imposition des quotas peut-il garantir une réelle identité culturelle (B) ?

 

A/ La pertinence des quotas face à l'hégémonie américaine.

L'augmentation du nombre de diffuseurs entraîne une augmentation de la demande de programmes. Avec la création des chaînes privées en France, le volume de programmes proposés par les chaînes généralistes est passé de 13000 heures en 1985 à 36000 heures en 1988. La croissance du marché audiovisuel continue avec le câble et le satellite et continuera encore avec le numérique de terre et l'internet.

Une telle demande profite aux produits américains en raison de leur faible coût. Ce faible coût est dû à la grandeur du marché national. Les ouvres audiovisuelles américaines proposées en Europe ont été préalablement amorties sur leur territoire. A l'inverse le coût élevé des produits européens s'explique par l'étroitesse du marché qui est la conséquence de la diversité culturelle et linguistique de l'Europe. De plus, si un film américain et européen est proposé au même prix, le film américain est cédé contre deux ou trois diffusions contre une seule diffusion pour le film européen.

Le coût des biens culturels est à rapprocher de la situation financière des chaînes. La hausse du nombre de chaînes est plus rapide que celle des ressources disponibles. Ne disposant pas de gros budgets les sociétés de télévision préfèrent acheter des stocks américains plutôt que d'investir dans des productions nationales.

Face à ce constat, les quotas de 60% et 40% qui portent sur les ouvres cinématographiques et audiovisuelles européennes et d'expression originale française sont pertinents. Ils assurent la présence des produits culturels français et européens sur l'ensemble des chaînes françaises hertziennes ou diffusées par réseau câblé ou par satellite mais également sur les chaînes émettant depuis le sol français. Les décrets 90-66, 92-882 et 95-668 ainsi que les articles 27, 28, 33, 70 de la loi du 30 septembre 1986 régissent ces dispositions.

Assurer la présence d'une culture européenne et française sur le petit écran n'est pas suffisant. Il est nécessaire de prévoir les modalités d'application de ces quotas. Le décret 90-66 demande aux chaînes généralistes d'appliquer ces quotas, non plus seulement sur l'ensemble de leur programmation mais aussi aux heures de grande écoute, c'est à dire aux heures susceptibles de toucher le plus grand public. Celles-ci sont comprises entre 18 heures et 23 heures et entre 14 et 23 heures le mercredi. Pour les ouvres cinématographiques ces heures sont comprises entre 20h30 et 22h30. Pour les services de paiement à la demande et les services cryptés ces heures sont à respecter entre 20h30 et 22h30 quelle que soit la nature de l'ouvre diffusée. Pour les services distribués par câble, les ouvres audiovisuelles ne sont soumises à aucun horaire précis. La loi du 18 janvier 1992 a donné compétence au CSA pour substituer aux heures de grande écoute des heures d'écoute significatives. Ce régime s'applique à M6 et aux télévisions locales et il est prévu pour les chaînes hertziennes cryptées.

Avant cette réglementation les chaînes publiques étaient tenues de respecter les quotas de 12 heures à 14 heures et après 19 heures en semaine ainsi que les samedi et dimanche toute la journée. Les chaînes privées devaient les respecter sur l'ensemble de leur programmation. Elles reléguaient généralement les ouvres françaises et européennes aux heures les plus tardives. La Cinq diffusait 60% d'ouvres francophones entre 1 heure et 6 heures du matin. Le Conseil d'Etat a fait cesser ces pratiques, dans un arrêt CNCL contre TF1 en 1989.Le Conseil a estimé que la diffusion d'ouvres d'expression originale française pendant la nuit constituait une fraude à la loi.

Les quotas semblent être une bonne solution face à l'incapacité de l'offre et de la demande d'assurer la présence d'une culture nationale et européenne à la télévision. Toutefois, peut-on garantir une véritable identité culturelle en appliquant les quotas de manière quasiment similaire à tous les diffuseurs.

B/ Une pertinence des quotas relative face à l'augmentation des diffuseurs.

Le régime d'application des quotas tient peu compte de la situation financière des diffuseurs. L'article 27 de la loi de 1986 prévoit que les «  décrets peuvent fixer des règles différentes selon que la diffusion a lieu en clair ou fait appel à une rémunération de la part des usagers, ou selon l'étendue de la zone géographique desservie ». Nous avons vu l'application de cet article. Entre les chaînes généralistes et les services cryptés, les différences tiennent, pour l'essentiel, aux heures de grande écoute ou d'écoute significative. Les proportions de 60% et 40% sont imposées de façon identique.

Conscient que ces quotas peuvent entrainer des difficultés pour les chaînes récentes, l'article 27 propose une application progressive de la réglementation en fonction du développement de la télévision numérique de terre. Une application progressive des quotas d'ouvres audiovisuelles est également prévue à l'article 12 du décret 92-882 pour les services du câble. Cette dérogation se retrouve à l'article 33.10° de la loi du 30 septembre 1986. Selon cet article « les proportions d'ouvres audiovisuelles européennes et d'expression originale française peuvent varier notamment en fonction de l'importance des investissements de l'éditeur de service dans la production, sans toutefois que la proportion d'ouvres européennes puisse être inférieure à 50% ».

Les différences de régime juridique restent minces. Une telle application permet-elle de poursuivre efficacement l'objectif de garantie d'une identité culturelle ? A-t-elle encore une utilité à l'égard des nouveaux services comme ceux de paiement à la séance ?

On reproche aux quotas d'assurer, coûte que coûte, une culture nationale et européenne aux dépends de la qualité. Certains arguments justifient cette position. Prenons l'exemple de l'article 9 du décret 90-67 qui demande aux chaînes généralistes de diffuser 120 heures d'ouvres audiovisuelles françaises et européennes en première diffusion. Les diffuseurs sont alors obligés de coproduire environ 80 téléfilms par an. Leurs ressources ne sont pas extensibles. Ils doivent alors les répartir sur la totalité des coproductions. Le montant des investissements par téléfilm s'en trouve limité et la qualité finale de l'ouvre peut s'en ressentir.

Dans le même ordre d'idée, pour respecter les 60% et 40% , les diffuseurs achètent des droits de diffusion. Vers quel type d'ouvre vont se porter ces achats ? Si l'on prend la tranche horaire de 18 heures à 20 heures, on se souvient de la domination des séries américaines comme Santa Barbara. Sur ce créneau horaire les quotas ont eu un réel effet. A partir de 1990 sont apparues un certain nombre de productions françaises. Il s'agissait d ' »Hélène et les garçons », des « musclés » etc.

Peut-on affirmer que ces sitcoms reflètent une identité française ?

La réglementation sur les quotas a permis l'essor de véritables fictions françaises de qualité diffusées en prime- time. Le succès rencontré par ces séries est tel que de nombreux acteurs se précipitent aujourd'hui vers la télévision.

Au-delà du débat sur la qualité de la culture promue par les quotas, il faut se demander si leur fonction demeure utile face à l'arrivée de nouveaux services.

La multiplication des chaînes entraîne une fragmentation des recettes publicitaires et de l'audience. Les chaînes thématiques fleurissent. Pour s'assurer des revenus, les diffuseurs recourront de plus en plus à la contribution financière directe des téléspectateurs. Les services de paiement à la séance vont se multiplier. Les quotas de diffusion conçus dans un objectif de pluralisme pour garantir aux téléspectateurs une liberté de choix, ne seront plus utiles.

Il faut relativiser. La multiplication des diffuseurs ne rend pas obsolète la réglementation sur les quotas. Au contraire, elle leur impose un nouveau challenge. Avec des grands groupes comme Vivendi, Lagardère, La Lyonnaise des eaux, il existe un risque d'homogénéisation des programmes. Leur but est de conquérir le marché mondial de la culture. Mais de quelle culture s'agit-il ? Une entreprise d'armement ne se lance t-elle pas dans le domaine culturel dans le seul but d'en retirer profit ? Les économies d'échelle poussent, à travers la concentration de ces puissances de la distribution et de la production, à la standardisation des produits culturels. Sur ce point les quotas sont pertinents. Ils assurent la diffusion d'une culture nationale et européenne qui ne correspond pas aux produits standards destinés à la conquête du monde.

Au regard des différents bilans dressés par le CSA, on peut dire que l'identité culturelle française a été préservée. En 1995, sur TF1, neuf des dix meilleures audiences de fiction étaient réalisées par des ouvres françaises. En 1999 tous les services de télédiffusion hertzienne ont diffusé un nombre d'ouvres cinématographiques et audiovisuelles supérieur aux quotas. Le succès des quotas est moins brillant pour les ouvres audiovisuelles européennes. Un rapport de l'observatoire européen de l'audiovisuel prouve la marginalisation des films européens sur les chaînes européennes. Ce rapport montre également l'absence de politique culturelle commune. Un exemple, le nombre de films diffusés en 1998 varie entre 1222 en France et 13000 en Allemagne. La France a diffusé 39,6% de films français alors que les Pays-Bas n'ont diffusé que 1,7% de production nationale.

 

II : GARANTIR UNE INDUSTRIE CULTURELLE NATIONALE ET EUROPEENNE

Cet objectif est louable à l'égard des entreprises productrices de programmes (A). En revanche le régime des quotas semble ignorer que les sociétés de télévision constituent, elles aussi, des industries culturelles soumises à une forte concurrence (B).

A/La pertinence des quotas pour les entreprises productrices de programmes.

On peut passer assez rapidement sur ce point dans la mesure où les problèmes rencontrés par l'identité culturelle française et européenne se répercutent inévitablement sur les producteurs de programmes. Face aux risques d'hégémonie américaine, les quotas de diffusion et de production garantissent aux entreprises nationales et européennes un flux de commandes minimum .

On sait que les chaînes doivent consacrer une partie de leur chiffre d'affaire à la production d'ouvres cinématographiques et audiovisuelles. Ce sont les articles 3 ; 3-1 ; 9 ; 9-1 du décret 90-67 qui prévoient ces quotas pour les chaînes hertziennes. Le décret 95-668 et les conventions conclues avec le CSA régissent ces règles pour les services cryptés. Le décret 92-882 concerne les obligations des services distribués par câble.

Les quotas de diffusion de 60% et 40% oeuvrent également dans ce sens, étant donné qu'ils obligent les diffuseurs à acheter des programmes aux sociétés de production nationales et européennes. Leur application aux heures de grande écoute permet la création de productions lourdes ou haut de gamme donc coûteuses. Ils ont aussi l'avantage d'offrir aux films français un second marché d'importance.

Pour les raisons que nous avons mentionnées dans la première partie, nous pouvons dire que sans les quotas, les entreprises culturelles françaises et européennes seraient en voie de disparition.

Les professionnels sont attachés à ces quotas et le font savoir avec force lorsque leur existence est menacée.

Sous la pression des accords internationaux le régime protectionniste français risque de disparaître. Les négociations du GATT, de l'OMC puis de l'AMI prévoyaient le libre échangisme y compris dans le domaine des marchandises culturelles. L'Europe a résisté jusqu'à ce jour. Deux principes du libéralisme s'opposent à la réglementation sur les quotas. Le principe du traitement national selon lequel sur le territoire de chaque Etat, les produits en provenance de tout autre pays contractant doivent être traités comme des produits nationaux. Le principe de la nation la plus favorisée qui impose que tout avantage consenti par un Etat membre à un autre Etat membre soit étendu à tout autre Etat membre qui le souhaite. Par conséquent les subventions et les aides accordées aux producteurs européens devraient être accessible aux entreprises américaines et les quotas de diffusion devraient disparaître car ils représentent une barrière au libre-échangisme.

Les enjeux économiques et sociaux sont considérables. Selon un document de la commission européenne, un million de personnes travaillaient dans les secteurs du cinéma et de la télévision dans l'Union européenne en 1995. Ce chiffre pourrait doubler si l'industrie culturelle européenne peut répondre à la nouvelle demande. Les négociations internationales sur les quotas ne sont donc pas encore enterrées.

Si l'existence des quotas demeure fondamentale pour les industries productrices de programmes, elle représente un handicape pour les diffuseurs plongés au sein d'une concurrence de plus en plus vive.

 

B/Le défaut de pertinence des quotas pour les diffuseurs.

Tout ce passe comme si le territoire français était hermétique. Comme si les diffuseurs français n'avaient à craindre qu'eux-mêmes. Les dispositions sur les quotas paraissent oublier que les sociétés de télédiffusion sont en concurrence les unes avec les autres, qu'elles n'ont pas le même poids économique et que le marché intérieur est aujourd'hui ouvert aux opérateurs européens et extra-communautaire.

En raison de l'article 10 de la convention européenne des droits de l'homme et de la directive européenne sur la télévision transfrontière du 3 octobre 1989, la France est tenue de ne pas faire entrave à la réception sur son territoire des programmes en provenance des pays de la communauté. Tous ces programmes doivent respecter le droit de leur pays, celui-ci intégrant au moins les dispositions de la directive TSF. La France ne peut pas soumettre les diffuseurs européens à des règles plus strictes que celles prévues dans la directive. Cette dernière disposition fut réaffirmée par le Conseil d'Etat dans un arrêt RTL 9 contre CSA.

Dans ce contexte, les chaînes françaises supportent des contraintes pratiques et financières beaucoup plus élevées que celles supportées par leurs partenaires européens. Nous connaissons les différences de définitions de l'ouvre audiovisuelle qui existent entre le droit français et la directive TSF. En droit français les quotas portent à la fois sur les ouvres cinématographiques et sur les ouvres audiovisuelles alors que le droit communautaire n'opère aucune distinction entre les deux. De plus, il n'existe pas véritablement de quotas dans la directive. Son article 4 parle de « proportion majoritaire » du temps de diffusion consacrée à des ouvres européennes. Les heures d'écoute ne figurent pas non plus dans la directive TSF. Enfin, la durée de vie de ces dispositions européennes est limitée. L'année 2005 sera l'occasion de décider de l'avenir de la réglementation européenne. L'ensemble de ces différences a pour conséquence de soumettrent les services de télévision français à des contraintes financières accrues. Ces contraintes sont probantes sur les quotas de production. Alors que les chaînes françaises consacrent une partie de leur chiffre d'affaire à la production, les chaînes européennes réservent soit 10% de leur temps d'antenne soit 10% de leur budget de programmation à des ouvres européennes. Le budget de programmation ne signifie rien pour certaines chaînes. Les grands groupes qui sont à la fois propriétaire de contenu et de chaînes auront un budget de programmation nul.

Les quotas risquent de rendre les diffuseurs français moins compétitifs que leurs homologues européens. Cette situation est encore plus délicate à l'égard des télévisions extra-communautaire qui émettent en France à partir de leur territoire, via satellite, et qui ne sont assujetties à aucune règle.

Au sein même du marché français l'application du régime des quotas a des répercussions économiques différentes selon les diffuseurs. Avec la multiplication des chaînes, la situation économique de chacune d'entre elles varie selon l'ancienneté, selon le choix de programmes proposés etc.

Si les chaînes généralistes les plus anciennes ont les moyens d'assumer les quotas, les nouveaux services de télédiffusion peuvent y laisser la peau. Même si le droit français prévoit une application progressive des quotas, notamment pour les chaînes du câble, il leur impose toutefois une proportion minimale de 50% d'ouvres européennes. A cela s'ajoute une augmentation du coût des programmes en raison de l'augmentation de la demande, liée au nombre de plus en plus élevé de diffuseurs. Soumises à des quotas, même progressifs, les nouvelles sociétés de télédiffusion auront du mal à les honorer et éprouveront des difficultés financières pour pouvoir se maintenir dans un tel marché. Seules les chaînes les plus riches peuvent faire face à cette inflation. Ce sont encore elles qui peuvent préacheter les films ayant connus un fort succès en salle.

En 1999, la moitié des chaînes du câble était en infraction au regard des quotas de diffusion des ouvres audiovisuelles et les deux tiers d'entre elles n'avaient pas respecté les quotas d'ouvres cinématographiques. Les nouveaux diffuseurs ont également du mal à acheter des films français en première diffusion en raison du système de pré-finacement de la production cinématographique qui profite aux chaînes généralistes anciennes.

Les quotas ne permettent pas aux nouvelles sociétés de télévision de lutter contre leurs concurrents. Ils le permettent d'autant moins qu'ils conditionnent des grilles de programmes similaires. A un film répond un autre film etc.

Sur l'ensemble de ces remarques on peut penser que les quotas défendent un enjeu majeur au profit d'une culture et des industries européennes et françaises. Leur seul défaut est de représenter une contrainte difficile à surmonter pour les nouvelles sociétés de programmes. Une application plus souple des quotas ne pourrait que leur profiter.

 

Guillaume Ploy, DEA de droit de la communication

Source : http://www.u-paris2.fr/dea-dtcom/publications/etudes/audiovisuel/audiov_2001_quotas.doc