Les aides directes à la production cinématographique et audiovisuelle:
philosophies et modalités d'intervention

 

Aides aux ouvres et aides aux structures

Une prévalence des aides à la production attribuées aux ouvres

L'aide publique se concentre dans l'ensemble des pays européens sur le secteur de la production. Même si peu de pays n'accordent aucune aide aux autres secteurs, distribution et exploitation [43] , le soutien au secteur de la production représente entre 80% et 99% de l'aide publique distribuée aux professionnels dans tous les pays qui soutiennent les trois secteurs, excepté en France où il représente 74%.

Il y a très peu de cas où cette aide publique à la production n'est pas directement attribuée à une ouvre précise. Jusqu'à présent, les entreprises de production reçoivent peu ou pas de soutien direct. En revanche, les aides aux structures interviennent pour le secteur de l'exploitation, des industries techniques et parfois, en France par exemple, la distribution.

Même si peu de pays européens consacrent une partie importante de leurs mesures économiques en faveur du secteur cinématographique à l'aide au développement des entreprises de production en tant que telles, il faut rappeler que la quasi totalité des pays d'Europe occidentale ont mis en place des dispositif horizontaux visant la création et le développement des petites et moyennes entreprises, dont peut bénéficier les entreprises de production cinématographiques et audiovisuelles. En absence d'études nationales et européennes sur le recours des entreprises de production cinématographique et audiovisuelle à ce type de dispositif, il est quasi impossible d'évaluer l'avantage financier que celle-ci revêt par rapport aux dispositifs sectoriels.

Des aides pour des programmes de développement de projets

A l'exemple des aides accordées aux entreprises pour le développement de "groupes" de projets par le plan MEDIA II, des aides destinées à soutenir les entreprises ont été mises en place au niveau national. Ce sont, en particulier, l'aide au développement attribuée par le CNC français et les soutiens appelés "incentive funding" attribués en Allemagne par la Filmförderung Hamburg GmbH et le Filmboard Berlin-Brandenburg. Ces aides revêtent la même forme: ce sont des aides remboursables qui permettent à un producteur d'obtenir un financement pour développer plusieurs projets en parallèle. Elles répondent à deux types de préoccupations, soutenir la phase de développement de projets clairement identifiés et permettre aux producteurs de minimiser les risques en leur permettant de miser sur plusieurs projets en même temps, augmentant ainsi leur volume d'activité et les possibilités d'expansion des structures de production elles-mêmes.

Enfin, en Allemagne particulièrement, l'aide automatique habituellement disponible pour produire un nouveau film peut être utilisée, dans la limite de 20% de son montant, pour augmenter le capital du producteur ou faire un investissement à long terme. Dans ce seul cas, l'aide automatique est une aide à la structure.

La spécificité des aides automatiques

Les choix des différents pays

Comme nous l'avons vu précédemment, les premières aides mises en place ont été des aides automatiques. Mais tous les pays n'ont pas créé de telles aides, certains les ont abandonnées, comme le Royaume-Uni en 1985, tandis qu'elles voient le jour actuellement en Suisse [44] .

Ces aides automatiques existent à l'heure actuelle à côté d'aides sélectives dans les pays suivants: Allemagne, Autriche, France, Italie et Portugal où elles doivent obligatoirement être réinvesties dans la production de nouvelles ouvres; en Espagne, elles sont conçues pour permettre aux producteurs de récupérer une partie de leurs investissements dans la production d'un film; en Belgique (communauté flamande et communauté française), en Suède et en Norvège, elles sont attribuées sous forme de prime à une ouvre achevée; au Danemark enfin, elle sont attribuées au préalable en fonction des entrées prévisionnelles du film soutenu.

Le soutien automatique existe à la fois dans des pays où l'aide publique est financée par des ressources prélevées (sous forme de taxes spéciales) sur différents segments d'exploitation, que ce soit totalement, comme en Allemagne, ou en grande partie, comme en France, en Norvège, au Portugal et en Suède, mais aussi dans des pays où l'aide publique est alimentée uniquement par le budget de l'Etat comme en Autriche, en Belgique, au Danemark, en Espagne et en Suisse. L'Italie est un cas particulier puisque seul le financement de l'aide automatique est directement assuré par une taxe retenue sur le prix des billets.

Si aucun pays européen n'a basé son mécanisme de soutien sur les seules aides automatiques, huit d'entre eux ont opté exclusivement pour des aides sélectives: la Finlande, la Grèce, l'Irlande, l'Islande, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Royaume-Uni.

Des subventions à la production de longs métrages cinématographiques...
Et quelques exceptions

La France est le seul pays européen où il existe une aide automatique pour les autres secteurs que celui de la production. Ainsi, le secteur de la distribution mais aussi le secteur de l'exploitation et l'édition vidéo peuvent bénéficier du soutien automatique [45] .

Les aides automatiques privilégient la production de longs métrages cinématographiques ayant un fort potentiel de succès en salles qui peut toujours bénéficier de soutiens sélectifs en plus de ces aides automatiques, lorsqu'elles existent. Il n'existe de véritable aide automatique pour le court métrage qu'en Belgique (Communauté française seulement) et en Norvège [46] et seule la France a également mis en place une aide automatique à la production d'ouvres audiovisuelles.

Dans les pays où elles doivent obligatoirement être réinvesties dans la production d'une nouvelle ouvre, elles doivent être utilisées prioritairement pour financer la phase de production proprement dite, bien qu'elles puissent, dans une certaine mesure et de plus en plus, être utilisées pour le travail en amont de la production. C'est le cas en France tant au niveau des longs métrages cinématographiques que des ouvres audiovisuelles pour lesquelles elles peuvent être mobilisées en partie pour financer le développement de projets. C'est le cas également en Allemagne où elles peuvent être utilisées tant dans la phase de développement de projets que d'écriture de scénarios ou encore au Portugal où elles peuvent être utilisées pour l'écriture de scénarios.

Ce sont tout de même principalement des aides sélectives qui financent les phases amont et aval de la production mais également le court métrage, les ouvres expérimentales, les premiers films, ou encore les films d'auteurs, à l'exemple de l'avance sur recettes en France.

C'est seulement au Danemark que l'aide automatique est remboursable: réservée aux films qui ont un fort potentiel commercial, elle est accordée au préalable en fonction des entrées prévisionnelles en salles et doit être remboursée dans les mêmes conditions que l'aide sélective à la production c'est-à-dire lorsque le bénéficiaire de l'aide a récupéré deux fois son investissement lors de l'exploitation de l'ouvre.

Des soutiens principalement nationaux

Enfin, il faut noter que les aides automatiques existent uniquement au niveau national excepté en Espagne et en Suisse. En Espagne, la Catalogne attribue une aide automatique aux longs métrages dont la version originale est tournée en langue catalane, une aide qui permet au producteur, tout comme celle de l'ICAA, de récupérer une partie de son investissement en production. En Suisse, une aide automatique a été mise en place par la Fondation vaudoise pour le cinéma: elle finance la production de tout film qui, ayant un intérêt pour le canton de Vaud, a reçu un soutien de l'Office fédéral de la culture ou de la télévision publique.

Mais des systèmes équivalents au niveau des Länder allemands

Par ailleurs, en Allemagne, certains fonds des Länder ont créé des mécanismes qui constituent des épargnes obligatoires pour les producteurs, leur permettant de consolider leur situation financière et de garantir la pérennité de leur activité et qui peuvent être considérés comme des pendants à l'aide automatique existant au niveau fédéral. Dans le cadre de l'aide à la production, la Filmstiftung Nordrhein-Westfalen a mis en place un système qui oblige le producteur à verser pendant une durée de 8 ans après la première du film sur un compte bancaire spécial, une quote-part des recettes qu'il pourra utiliser pour la pré-production ou la production d'un nouveau film [47] . Un système similaire a été mis en place par le Fonds de soutien au film de Hambourg sous la dénomination de compte de référence: les montants remboursés des prêts octroyés par le fonds sont versés sur un compte détenu par chaque producteur. Les producteurs peuvent utiliser ces sommes pour développer ou produire un nouveau projet. Enfin, dans le cadre de l'aide à la production et de l'aide à la distribution du Filmboard Berlin-Brandenburg, le bénéficiaire de l'aide pourra recevoir dans un délai de cinq ans, une subvention d'un montant égal à la somme qu'il aura remboursée au fonds afin de financer de nouveaux projets.

Grande variation de l'importance financière des aides automatiques attribuées à la production

Si le soutien automatique semble concerner le même type d'ouvres dans les différents pays où il existe, son importance financière varie énormément. En France, l'aide automatique représente 72% des aides accordées à la production par le CNC et 71% de la totalité de l'aide publique française à la production. En Espagne, elle représente 59% des aides accordées à la production par l'ICAA et 48% de la totalité de l'aide publique espagnole à la production. En Allemagne, elle représente 47% des aides accordées à la production par le FFA et seulement 10% de la totalité de l'aide publique allemande à la production. En Norvège, c'est 32% de la totalité de l'aide publique à la production, en Belgique, 28% de la totalité de l'aide publique à la production de l'ensemble des deux communautés. Au Portugal, elle représente 32% de la totalité de l'aide publique à la production, 25% en Suède, 17% au Danemark et 8% en Italie.

Les critères de sélection des aides sélectives

Le choix entre critères artistiques et critères économiques selon les aides

Si, au premier abord, la tentation est grande de séparer les pays entre deux philosophies d'intervention distinctes, le primat économique et le tout culturel, on s'aperçoit que désormais, dans la plupart des pays européens ces deux philosophies se côtoient que ce soit au sein de mêmes structures ou dans le cadre de structures différentes, les cas du Royaume-Uni et de l'Allemagne étant exemplaires à cet égard. Cette coexistence d'objectifs culturels et économiques témoigne d'une maturité certaine de l'approche politique et administrative du secteur, en considérant qu'il s'agit d'une industrie, puis d'un art.

Au Royaume-Uni où le cinéma est considéré comme une industrie ne nécessitant pas de traitement particulier en raison de son contenu culturel, le système de soutien connaît deux types de critères principaux, l'un primordial pour le British Film Institute (BFI) - le caractère novateur et expérimental des projets - l'autre primordial pour le British Screen Finance (BSF) - le potentiel commercial des ouvres. Avec d'un côté le BFI, à vocation culturelle, et de l'autre le BSF, à vocation économique, l'ensemble des fonds dans ce pays peuvent être rapprochés de l'une ou de l'autre de ces structures nationales en fonction de leurs propres critères de sélection. On retrouvera ainsi aux côté du BSF, l'European Coproduction Fund et le Greenlight Fund (alimenté par la National Lottery) mais aussi, à la fin de la période de référence, le Fonds de soutien de la Loterie nationale ou encore le Fonds du film de Glasgow. Au côté du BFI, pourront être rangés le Welsh Production Fund et le London Production Fund, le Scottish Film Fund tentant, quant à lui, d'opérer une synthèse entre les deux tendances [48] .

En Allemagne, au niveau fédéral, le Filmförderungsanstalt (FFA) attribue des aides pour motif économique et examine la capacité des projets à obtenir un succès commercial. Le ministère de l'Intérieur, de son côté, dispense des aides à caractère culturel, examinant la qualité artistique des projets, tout comme le Kuratorium Jünger Deutscher Film. On retrouve en Autriche ce même type de partage des compétences entre la Film Abteilung [49] dont les critères de sélection sont résolument artistiques et l'Österreichisches Film Institut (FI) qui examine les aspects économiques des projets (en particulier leur plan de financement international) à côté de leurs aspects artistiques [50] .

Par ailleurs, si les aides automatiques, parce qu'elles sont calculées en fonction des recettes-salles, récompensent le succès commercial des films [51] , les aides sélectives ont toujours tendance à prendre en compte en priorité le caractère culturel, sinon artistique des projets. Bien entendu, selon les pays, selon les aides, les critères d'ordre culturel et artistique sont plus ou moins pondérés par des critères d'ordre économique spécialement en ce qui concerne les aides pour la phase de production des projets [52] , les aides en amont de la production étant plus généralement accordées sur les seuls critères artistiques, même pour les fonds les plus attentifs aux aspects économiques.

Une large palette de critères économiques vient pondérer les choix opérés selon des critères artistiques

Les critères économiques couvrent eux-mêmes une large palette depuis la prise en compte de la faisabilité financière des projets jusqu'au succès commercial escompté et à la distribution envisagée.

Dans des pays qui peuvent être considérés comme privilégiant d'abord les critères artistiques, est prise en compte la faisabilité financière des projets notamment au Danemark, en Norvège, en Suisse dans le cas des aides de l'Office fédéral de la Culture, en Espagne pour les aides des communautés autonomes, en Finlande, en Grèce ou encore en Islande.

En Irlande et en Belgique, l'expérience des professionnels requérants ainsi que les résultats des ouvres précédentes du réalisateur pour la Communauté française de Belgique sont examinés.

Aux Pays-Bas, si ce sont le contenu des projets et les critères artistiques qui interviennent en priorité pour l'ensemble des fonds, le Fonds du film néerlandais examine également la qualité professionnelle des projets et, pour l'aide à la production, une attention particulière est portée aux perspectives de succès sur les marchés de la diffusion du film, une fois celui-ci achevé, la preuve de l'intérêt d'un diffuseur ou d'un distributeur devant être apportée.

En Suède, l'aide sélective à la production est attribuée principalement en fonction du plan de distribution des ouvres, en tenant compte de l'ensemble des formes d'exploitation - en salle, en cassette vidéo et sur les chaînes de télévision hertziennes (c'est-à-dire celles participant au financement de l'Institut suédois du film). Il faut noter que la Suède, tout comme le Danemark sont des pays où les aides ne sont pas sélectionnées par une commission mais par des "consultants" employés pour une période limitée (généralement de 3 ans) par l'Institut national du film [53] .

En Italie, où les aides sélectives sont principalement attribuées sous forme de prêts, deux aides ont été créées pour soutenir spécifiquement les films en fonction de leurs critères artistiques, la prime à la qualité, subvention accordée a posteriori par le Fondo Unico dello Spettacolo et les prêts du fonds spécifique qui sont réservés aux films produits en participation. Pour les prêts du fonds d'intervention (ou crédit cinématographique), gérés comme le précédent par la Banca nazionale del Lavoro, sont considérés la distribution artistique (réalisateur, comédiens) et le professionnalisme des producteurs et des distributeurs mais surtout des garanties financières importantes sont demandées au producteur.

Au Portugal, le contenu du projet et les critères d'ordre esthétique et artistique n'interviennent que dans la sélection des projets pour l'aide à l'écriture de scénarios et l'aide sélective à la production de longs métrages. Pour l'aide directe à la production et les aides au court métrage, la sélection des projets se fait uniquement sur la faisabilité technique et financière du projet.

En France, en ce qui concerne le CNC, la décision d'accorder une aide sélective à la production est prise en général en fonction de critères artistiques ; en second lieu, le montant est fixé en fonction du financement du projet (c'est le cas, par exemple, de l'avance sur recettes ou de l'aide au court métrage avant réalisation).

Au niveau des régions françaises, hormis les conditions concernant l'intérêt régional de l'ouvre, les critères de sélection sont également des critères de qualité artistique auxquels s'ajoutent, dans certains cas, des critères de financement. C'est le cas de Rhône-Alpes Cinéma qui examine les conditions de coproduction du film ou encore de l'Agence Régionale du Cinéma et de l'Audiovisuel (ARCA) qui examine le montage financier des projets.

L'importance accordée au succès commercial escompté

Cette notion de succès commercial et d'incitation économique très prisée au Royaume-Uni se retrouve dans certains fonds des Länder allemands. Là, il existe des fonds culturels qui d'une façon logique s'attachent plus particulièrement aux aspects artistiques des projets. Les fonds culturels de Mecklenbourg-Poméranie occidentale, de Schleswig-Holstein, de Rhénanie du Nord-Westphali [54] et de Saxe ne semblent prendre en compte, en plus de l'intérêt régional, que des critères artistiques. Dans le cas du Fonds culturel du film en Basse-Saxe, en revanche, la valeur culturelle des projets et le succès commercial qu'ils laissent présager sont examinés.

A partir du début des années 90, des fonds ont été créés dans une optique moins culturelle qu'économique, le premier d'entre eux ayant été la Filmstiftung Nordrhein-Westfalen (NRW)créée en 1991 qui tout comme le Wiener Filmförderungsfonds en Autriche, s'appuie sur le principe de Wirtschaftseffekt (retombée économique locale). Ces retombées économiques doivent correspondre au minimum à 150% du montant de l'aide consentie. Pour les fonds les plus importants, la valeur commerciale des projets est très attentivement étudiée, même si leur valeur artistique n'est pas complètement négligée. Pour la Société de soutien aux ouvres audiovisuelles en Schleswig-Holstein (MSH), la qualité du projet et le potentiel d'exploitation du film président au choix des projets. Pour la Filmförderung Hamburg, les films de long métrage pour le cinéma ne peuvent être soutenus que dans la mesure où l'on peut attendre un succès commercial en salle, les téléfilms et les séries doivent, quant à eux, prévoir une diffusion internationale. Qualité du projet et potentiel commercial président également au choix des projets soutenus par la Filmboard Berlin-Brandenburg. Pour la Filmstiftung NRW, l'aide à la production est, quant à elle, attribuée aux longs métrages cinématographiques dont on est en droit d'attendre un succès commercial et aux téléfilms qui sont des coproductions internationales, ou qui sont destinés au marché international.

notes
[43] Le Luxembourg, l'Irlande, la Grèce et la Belgique n'accordent aucun soutien direct au secteur de la distribution ni au secteur de l'exploitation.
[44] En Suisse une aide automatique calculée sur les recettes-salles vient d'être mise en place (en 1997) au niveau de l'Office fédéral de la culture. Une aide automatique (subvention d'un montant fixe) vient également d'être instituée au niveau de la Fondation vaudoise pour le cinéma.
[45] cf. monographie sur la France, Volume II de cet ouvrage.
[46] En Allemagne, une aide équivalente à celle dite du "film de référence" pour le long métrage existe bien pour le court métrage mais elle ne concerne que les courts métrages qui ont obtenu un prix à la qualité de la commission d'attribution des prix ou une récompense dans un festival. Cette condition empêche de véritablement concevoir cette aide comme une aide automatique.
[47] L'obligation faite au producteur de verser une partie de ses recettes sur un compte bancaire remplace le prélèvement de taxes notamment sur le prix des billets d'entrées en salle qui existe au niveau national en France, en Allemagne et en Italie, et qui alimente le budget de l'aide automatique dans ces pays, l'aide automatique étant par ailleurs redistribuée en fonction du nombre d'entrée en salles des films qui en bénéficient. (Pour plus de détails sur le cacul de l'aide automatique, voir les synthèses concernant chacun de ces pays.)
[48] Bien entendu, il faut apporter des nuances à cette description ; Cf. la monographie sur le Royaume-Uni écrite dans le cadre de cette étude.
[49] Département du film et des arts vidéo et audiovisuels du Ministère fédéral de la Science, de la Recherche et des Arts.
[50] Filmförderungsgesetz du 30 janvier 1998, BGBI.34/1998, modifiant les lois du 25 novembre 1980, BGBI.557/1980, renouvelé et révidé le 1er octobr e 1987, BGBI.517/1987, le 16 mars 1993, BGBI. 187/1993 et le 19 août1994, BGBI. 646/1994.
[51] En Allemagne et en Autriche, l'aide automatique est calculée en fonction du nombre d'entrées en salles mais aussi en fonction du succès artistique du film, c'est-à-dire que sont prises en considération les distinctions obtenues par les oeuvres dans des festivals internationaux ou reconnues par le FFA, en RFA et l'OFI (Institut du film autrichien) en Autriche.
[52] Les critères d'intérêt régional pour les fonds créés au niveau des régions sont traités dans la section 2.6 L'aide publique des régions.
[53] Ce sont habituellement des commissions formées de professionnels auxquels s'ajoutent parfois des représentants de l'administration ou des pouvoirs politiques (selon les fonds) qui octroient les aides sélectives, sauf en Suède, en Norvège et au Danemark. Les aides à la production de la Commission du film de Berlin-Brandenbourg sont, quant à elles, attribuées par le directeur du fonds.
[54] Fonds spécifique dit de l'article 8 de la loi de 1994, anciennement dit de l'article 28.
[55] Il faut remarquer que pour les Länder de Schleswig-Holstein et de Rhénanie du Nord - Westphalie, les deux types de fonds existent : un fonds culturel et un fonds qui soutient les projets dans une optique plus économique.