Frédéric GIMELLO-MESPLOMB, Professeur des Universités
Centre Norbert Elias UMR 8562 UAPV - CNRS - EHESS

 
   

 

 
| cours | | | | |
|
f

chercher
méthodes enquête en SHS
les publics de la culture
publics et réseaux sociaux
politiques culturelles
sociologie des publics
 
 
 
 

économie du cinéma
politiques de l'audiovisuel
exploitation-programmation
histoire du cinéma
analyse de film
le cinéma de genre
économie de la culture
sociologie de la culture.
politiques culturelles
institutions culturelles
économie des médias

l'Europe de la culture
les médias européens
sociologie des médias
   
  liste complète des cours
   
Recherche
programme de recherche
expertises scientifiques
Commission Européenne
   
Publications
ouvrages
chapitres d'ouvrages
articles de revues
colloques & conférences
entretiens
   
Direction de recherches
choix du sujet
choix du directeur
travaux en ligne
consignes de rédaction
 
   
   
   
espace réservé
  ads1
   
Traductions
 
 

La notion de service public


La notion de service public

Même si la notion de service public fut fondée sur l'importance à accorder aux utilisateurs, la logique dominante a longtemps été celle de l'offre, privilégiant le point de vue des ingénieurs avant la prise en compte des besoins des usagers.

On peut situer l'émergence de la notion de service public dans le droit public français à la fin du dix-neuvième siècle. En effet, même si des domaines d'action étaient régis par l'État depuis plusieurs siècles, comme l'acheminement du courrier ou encore les missions régaliennes traditionnelles, c'est durant cette période que le Conseil d'État et le Tribunal des conflits formalisent à travers leur jurisprudence une définition du service public.

Égalité de traitement, continuité du service, adaptation aux mutations technologiques, mais aussi neutralité et transparence, les attributs conférés aux services publics ne vont cesser de s'étendre au cours du vingtième siècle. Parallèlement, la propriété publique devient de plus en plus la règle en matière de fourniture du service public. Le préambule de la constitution de la IV ème République en 1946 concrétise ce mouvement.

Les diverses nationalisations qui ont eu lieu entre 1936 et 1946 ont conforté cette idée de la nécessité de monopoles publics pour la fourniture des services publics et la garantie du respect de leurs missions d'intérêt général.

Nombre de remises en cause sont intervenues depuis concernant le périmètre des services publics. Alors que la vision extensive de l'intervention des services publics dans la vie économique et sociale du pays a longtemps fait l'objet d'un relatif consensus au sein de la société et de la classe politique, la libéralisation intervenue depuis une vingtaine d'année a animé un vigoureux débat entre défenseurs des services publics à la française et partisans d'une modernisation de ces derniers dans un cadre ouvert à la concurrence.

Par ailleurs, les usagers se sont progressivement montrés plus exigents envers les services publics. L'efficacité est devenu un critère aussi important pour ces usagers de plus en plus considérés comme des clients que celui de continuité. Cette caractéristique du service public cristallise d'ailleurs de plus en plus de revendications, et en particulier celle de l'exigence d'un service minimum.

A l'issue de ces débats, les limites de la notion de service public apparaissent plus étroites qu'auparavant. Le discours politique a évolué dans le sens d'une moindre implication de l'État dans la gestion des services publics au profit du suivi et/ou de la délégation de la régulation de secteurs désormais concurrentiels à des autorités administratives indépendantes.

La constitution progressive de la notion

La notion de service public apparaît dans le droit français à partir d'un arrêt du tribunal des conflits de 1873. Elle va dès lors se substituer à la notion de puissance publique pour fonder le droit administratif.

C'est à travers les arrêts du Conseil d'État du début du siècle que les principes du service public "à la française" se sont peu à peu constitués :
- égalité de traitement des usagers
- continuité du service (reconnu comme ayant valeur constitutionnelle par le conseil constitutionnel par sa décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979)
- mutabilité ou adaptabilité du service public

C'est aussi le Conseil d'État qui par un autre arrêt va fonder la notion de service public industriel et commercial  et ainsi justifier l'extension de la notion de service public au-delà des missions régaliennes de l'État.
Cette reconnaissance et la définition évolutive des contours de ce service est cependant sujette à caution car c'est l'État qui le définit, et par là même définit ou légitime ses domaines de compétences.

Néanmoins, cette démarche s'inscrit dans un contexte marqué par le développement de l'école du service public conduite par Léon Duguit. Elle participe à la reconnaissance de certaines missions d'intérêt général qu'il incombe à l'État d'organiser. De ce fait, la théorie du service public assoit la légitimité de l'intervention étatique dans l'économie en faisant de l'État non seulement un instrument de la puissance publique, mais un moyen au service de la collectivité.

Le début du vingtième siècle est également marqué par l'avènement des réseaux, qu'il s'agisse des chemins de fer, du téléphone ou encore de l'électricité. Ces réseaux ont besoin d'être accessibles au plus grand nombre pour être vraiment efficace. Or, les investissements très lourds que cela suppose souvent ne peuvent être assurés par les entreprises privées. D'où la nécessaire intervention de l'État, entrepreneur par défaut au service de l'intérêt général.

La constitution d'un vaste secteur public découle en partie de cette logique dont la concrétisation se retrouve dans l'article 9 du préambule de la constitution de la IVE République de 1946 . En effet, celui-ci pose la propriété publique comme nécessaire dès lors qu'apparaît un monopole. Par la suite, secteur public et service public vont être longtemps confondus, rendant encore plus floue la notion de service public. Des monopoles publics comme EDF, des entreprises nationalisées comme Renault, mais également un concept général : le service public à la française va renvoyer durant plusieurs décennies une image protéiforme et indéfinissable.

Face à l'extension du rôle de l'État dans la gestion des entreprises publiques, mais aussi déjà un embryon de contestation des politiques menées au nom du service public, le rapport Nora en 1967 a posé la question de la clarification des rapports entre entreprises publiques et tutelle étatique, ouvrant la voie à une redéfinition du service public largement empruntée depuis.

Chronologie

L'émergence de la notion de service public

1805

Napoléon met en place un "fonds de péréquation" qui permet de faire financer le service public (entendu alors comme l'obligation de porter des messages sur l'ensemble du territoire à un tarif uniforme) par les entreprises privées de messagerie.

1833

Le législateur fait du chemin de fer une "chose publique" et pose la concession comme forme de gestion de ce bien reconnu public.

8 février 1873

Arrêt Blanco du Tribunal des conflits qui consacre à la fois la responsabilité de l'Etat à raison des dommages causés par des services publics et la compétence de la juridiction administrative pour en juger. Par cet arrêt, la notion de service public apparaît dans le droit français. Elle va dès lors se substituer à la notion de puissance publique pour fonder le droit administratif.

1889

Nationalisation du téléphone et rattachement à l'administration des postes et télégraphes.

10 janvier 1902

Arrêt Compagnie nouvelle du gaz de Deville-lès-Rouen du Conseil d'Etat. Cet arrêt marque un premier pas vers l'admission de la mutabilité des contrats administratifs et par voie de conséquence du principe d'adaptabilité du service public.

21 décembre 1906

Arrêt Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli du Conseil d'Etat dans lequel ce dernier reconnaît que la qualité d'usagers d'un service public leur suffit à donner un intérêt à contester les actes qui concernent l'organisation et le fonctionnement de ce service, qu'ils émanent de l'organisme qui en est chargé ou de l'autorité qui le contrôle. Le Conseil d'Etat reconnaît ainsi l'usager comme un acteur à part entière du service public.

1907

La notion de service universel est utilisée pour la première fois par ATT aux Etats-Unis lors d'une campagne publicitaire visant à promouvoir un réseau unique de télécommunication sous son contrôle et dont le slogan est: "One policy, one system, Universal Service" (Une politique, un système, un service universel).

Du service public au secteur public

28 juin 1918

Arrêt Heyriès du Conseil d'Etat. Par cet arrêt, le Conseil d'Etat admet qu'en période de crise, la puissance publique dispose de pouvoirs exceptionnellement étendus afin d'assurer la continuité des services publics.

22 janvier 1921

Par la décision Société commerciale de l'Ouest africain, le Tribunal des conflits admet l'existence de services publics fonctionnant dans les mêmes conditions qu'une entreprise privée et donne naissance à la notion de service public industriel et commercial.

1937

Nationalisation des compagnies de chemin de fer et fusion au sein d'une seule entité, la SNCF.

8 avril 1946

Loi n° 46-628 sur la nationalisation du gaz et de l'électricité créant EDF et GDF.

27 octobre 1946

IVème République, l'article 9 du préambule de la Constitution souligne que "Tout bien, toute entreprise dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité".

Vers la modernisation

1967

Rapport Nora qui pose la question de la clarification des rapports entre entreprises publiques et tutelle étatique ainsi que celle de la nécessaire modernisation du service public.

1982

LOTI (loi d'orientation des transports intérieurs). L'article 18 précise que la SNCF est "chargée d'exploiter, d'aménager, de développer, selon les principes du service public, le réseau ferré national".

1985

L'arrêt British Telecom marque l'émergence du droit de la concurrence dans le domaine des télécommunications en Europe. Par cet arrêt, la Cour de justice des Communautés européennes remet en cause l'organisation du service téléphonique, à savoir un monopole public national : si un opérateur public n'est pas en mesure de satisfaire toute la demande, les "droits exclusifs et spéciaux" des opérateurs nationaux ne se justifient plus.

1987

Livre vert de la Commission européenne sur le marché commun des services et équipements de télécommunications qui propose une certaine libéralisation dans ce secteur.

1988

Les propositions du Livre vert aboutissent à l'adoption de deux directives, la directive 88/301/CEE du 16 mai 1988 qui impose la séparation entre opérateur et régulateur et la directive 90/388/CEE du 28 juin 1990 qui décide de l'ouverture à la concurrence de quelques services de télécommunications.

Transformation et régulation des services publics

La spécificité du service public en Europe reconnue

2 juillet 1990

Loi Quilès qui sépare les deux branches de l'Administration des PTT et crée La Poste et France Télécom, sous la forme de deux établissements publics à caractère industriel et commercial.

1992

Livre Vert de la commission européenne sur les services postaux en faveur d'une libéralisation partielle de ce secteur.

2 mars 1993

Emile Zuccarelli, ministre des postes et télécommunications, dénonce, à l'occasion de la prise de position de la France sur le Livre vert postal, mémorandum communautaire visant à fixer l'évolution des postes européennes, les projets de privatisation de la Poste et de France Télécom et réaffirme que seul le statut public de ces établissements permet d'assurer leur mission de service public.

19 mai 1993

Arrêt Corbeau. Par cet arrêt, la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a admis que l'article 90 du traité CE permet aux Etats de conférer des droit exclusifs aux entreprises en charge de missions d'intérêt général lorsque ceux-ci s'avèrent nécessaires pour assurer l'accomplissement de ces missions.

16 juin 1993

Le Conseil décide la libéralisation totale des services de télécommunication à compter du 1er janvier 1998 (sans aborder le problème des infrastructures).

27 avril 1994

Arrêt Commune d'Almelo. Un an après l'arrêt Corbeau, la CJCE confirme que les Etats peuvent poser des restrictions à la concurrence pour assurer les activités relevant des missions d'intérêt général.

25 octobre 1994

Livre Vert pour les télécommunications et les réseaux de télévisions par câble où la Commission propose la libéralisation complète des télécommunications (y compris les infrastructures).

17 novembre 1994

Le Conseil européen adopte le principe d'une libéralisation des infrastructures de télécommunications à échéance du 1er janvier 1998.

11 avril 1995

Rapport annuel du Conseil d'Etat où une partie est consacrée aux services publics, avec une conception extensive du champ d'application de ce terme. Le Conseil d'Etat défend la notion française de service public et juge insuffisante celle de "Service universel" avancée par les institutions de l'Union Européenne pour concilier le service public au droit européen de la concurrence.

Septembre 1995

Rapport de Christian Stoffaës "Services publics question d'avenir".

26 février 1996

Rapport de Renaud Denoix de Saint Marc, "Le service public", qui pose les jalons d'une nouvelle vision du service public, plus en adéquation avec la conception libérale européenne. Le rapport estime que la doctrine française du service public, compatible avec "le cadre communautaire", peut être conservée, mais qu'il est "urgent" de modifier "l'organisation" des services publics, notamment en raison de leurs difficultés financières, de l'exigence qualitative exprimée par les usagers, et des performances des exploitants étrangers. Le rapport suggère notamment de modifier le Traité de Rome, pour mieux établir que "la construction européenne se fonde sur les deux piliers du marché et de la cohésion".

13 mars 1996

La directive 96/19/CE entérine l'ouverture totale des services et des infrastructures du secteur des télécommunications à l'échelle de l'Union européenne.

26 juillet 1996

Loi n°96-659  ou Loi de réglementation des télécommunications qui ouvre le secteur à la concurrence en définissant les missions de service public ainsi que le contenu du service universel et en posant les bases de la régulation des télécommunications avec la création de l'Autorité de régulation des télécommunications, (l'ART). France Télécom devient une société anonyme, son capital est ouvert au public à hauteur de 49 %.

26 septembre 1996

Adoption par la commission européenne d'une communication sur les "Services d'intérêt général en Europe." Celle-ci concrétise la reconnaissance par la Commission européenne de la légitimité des services publics, des insuffisances du marché et de la liberté des Etats membres pour définir les missions d'intérêt général.

La mise en oeuvre de la déréglementation

4 octobre 1996

Présentation par la Commission européenne du "Livre blanc sur une nouvelle stratégie pour sauver les chemins de fer européens", qui appelle à une "déréglementation" progressive du secteur ferroviaire, tout en acceptant la possibilité de définir "un service public" du rail financé par les Etats.

19 décembre 1996

La directive 96/92/CE  relative à la création d'un marché intérieur de l'électricité instaure une ouverture progressive à la concurrence des marchés nationaux de l'électricité, avec pour date butoir 2006.

5 janvier 1997

Mise en place de l'Autorité de régulation des Télécommunications (ART).

13 février 1997

Création par la loi 97-135 de Réseau ferré de France, chargé de la gestion de l'infrastructure ferroviaire nationale et, en conséquence, de la dette de la SNCF correspondant aux infrastructures, mais aussi des investissements à venir.

16-17 juin 1997

Le Conseil européen d'Amsterdam adopte le nouveau traité de l'Union européenne, dans lequel figure l'article 16 (ex-article 7 D) qui consacre les services d'intérêt général comme partie intégrante des missions de l'Union européenne. Dans l'acte final, il est précisé que "les dispositions de l'article 7D relatives aux services publics sont mises en ouvre dans le plein respect de la jurisprudence de la Cour de justice en ce qui concerne, entre autres, les principes d'égalité de traitement, ainsi que de qualité et de continuité de ces services."

15 décembre 1997

Directive 97/67/CE concernant les règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté et l'amélioration de la qualité du service. Il est décidé que le marché postal de l'UE sera ouvert à la concurrence pour le courrier de plus de 350 grammes ou taxé cinq fois le prix de base.

2 juillet 1998

Publication du rapport de Jean-Louis Dumont, député (PS) de la Meuse, sur le service public de l'électricité où il émet 27 propositions sur la création d'une autorité de surveillance du marché, la gestion du système électrique (notamment création d'un établissement public chargé de la seule gestion), l'extension des métiers d'EDF et la modernisation sociale du secteur (notamment création d'une "branche professionnelle des industries électriques et du gaz").

22 juin 1998

Adoption de la directive 98/30/CE qui fixe les conditions d'ouverture des marchés nationaux du gaz d'ici 2008 dans le but de parvenir à la formation d'un marché intérieur européen. La transposition de cette directive devait intervenir avant le 10 août 2000.

2 novembre 1998

Décret 98-979  qui stipule que la Direction générale de l'industrie, des technologies de l'information et des postes doit veiller à l'accomplissement des missions de service public et au respect des conditions d'une concurrence loyale entre les différents acteurs économiques du secteur postal, tout en exerçant la tutelle étatique sur La Poste. De fait, le décret pose cette direction comme régulateur du secteur postal en France.

19 février 1999

Ouverture à la concurrence du marché européen de l'électricité.

Redéfinition des missions de service public

22 avril 1999

Annonce par La Poste d'une série de mesures visant à l'amélioration du service public dont la réduction de l'attente et la modulation des horaires selon les bureaux.

25 juin 1999

Adoption de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, dont l'article 19 correspond à la transposition de l'essentiel de la directive européenne sur les services postaux.

Septembre 1999

Installation du Conseil supérieur du service public ferroviaire, chargé de veiller à l'évolution équilibrée de RFF et de la SNCF, ainsi que du respect de leurs missions de service public.

10 février 2000

Adoption définitive de la loi n° 2000-108 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

24 mars 2000

Création de la Commission de régulation de l'électricité (CRE).

Sommet de Lisbonne où le conseil européen a décidé d'accélérer la libéralisation des marchés du gaz, de l'électricité, de la poste et des transports publics.

20 avril 2000

Rapport de Jean Bergougnoux, président d'un groupe de travail du Commissariat général du Plan, consacré aux "services publics en réseau : perspectives de concurrence et nouvelles régulations"  favorable à la création de commissions autonomes chargées de la régulation des secteurs concurrentiels et de conseils consultatifs visant à assurer une "concurrence loyale", l'Etat étant appelé à se comporter en "véritable actionnaire".

10 août 2000

Ouverture à la concurrence du marché européen du gaz.

12 septembre 2000

Décret portant sur l'accès à la boucle locale de France Télécom.

Une libéralisation toujours plus étendue ?

Juillet - décembre 2000

Compromis sous la présidence française pour la majeure partie de la directive cadre qui composera avec quatre directives plus spécifiques, le nouveau cadre réglementaire européen en matière de télécommunications.

18 décembre 2000

Suite aux plaintes des concurrents de France Télécom, l'ART a mis en demeure l'opérateur historique d'accélérer le processus de dégroupage.

Décembre 2000

Echec des discussions au sein du conseil des ministres européens pour l'approfondissement de la libéralisation des services postaux.

1er janvier 2001

Ouverture totale de la concurrence sur le marché européen et français des télécommunications avec la fin du dernier monople de fait de France Télécom sur le réseau local et l'accès à l'abonné. Néanmoins, plusieurs mois seront encore nécessaires en France pour que cette concurrence ne devienne totalement effective. De plus, chaque pays fixe lui-même les modalités d'application de la directive européenne. En conséquence, le prix de location de la ligne téléphonique varie d'un pays à l'autre. Depuis le 1er janvier également, l'ART peut statuer sur les tarifs de location proposés par France Télécom à ses concurrents.

8 février 2001

L'ART présente une offre de référence des prix de location de la boucle locale de France Télécom à ses concurrents plus faible que celle initialement proposée par l'opérateur, à laquelle FT est contraint de se plier d'ici le 23 février.

14 février 2001

Premier bilan d'action de la CRE.

1er mars 2001

Adoption par le Parlement européen en première lecture trois propositions de directives qui visent à instaurer un cadre réglementaire unique pour tous les réseaux de transmission électronique et leurs services. Ces trois directives sont les premières adoptées d'un ensemble de sept proposé par la Commission le 12 juillet 2000. Premier pas vers le passage d'une régulation spécifique du secteur des télécommunications à l'application du droit de la concurrence en vigueur pour tous les secteurs marchands en Europe.

2 mars 2001

France Télécom dépose un recours devant le Conseil d'Etat pour deux dispositions que l'ART veut imposer à l'opérateur public dans le cadre du dégroupage.

23-24 mars 2001

Sommet de Stockholm. Les chefs d'Etat et de gouvernement européens rejettent l'hypothèse d'une accélération de la libéralisation du secteur de l'énergie. La commission proposait en effet l'ouverture totale des marchés de l'électricité et du gaz pour tous les consommateurs d'ici 2005.

29 mars 2001

Les comptes de RTE (gestionnaire du réseau de transport d'électricité) et d'EDF sont désormais dissociés.

Avril 2001

La discussion prévue à l'Assemblée nationale sur le projet de loi visant l'ouverture du marché français du gaz à la concurrence et l'évolution du statut de Gaz de France est ajournée.

8 mai 2001

La Commission européenne décide d'engager un recours à l'encontre de la France auprès de la cour de justice des Communautés européennes pour non-application de la directive "Gaz".

28 mai 2001

Dans une intervention sur "l'avenir de l'Europe élargie", Lionel Jospin déclare : "De même, les Européens ont besoin, pour garantir l'égalité des citoyens, leur solidarité et l'intérêt général, de services publics forts et efficaces. Je suis favorable à une directive européenne qui définirait un cadre juridique permettant de consolider, sous la responsabilité des États, le rôle des services publics en Europe."

5 juin 2001

La Commission de Régulation de l'Electricité (CRE) émet un avis négatif sur le tarif de reprise de l'électricité d'origine éolienne. La CRE considère que le tarif proposé entraîne des rentes indues aux producteurs éoliens qui se traduiront par une augmentation significative des prix de l'électricité en France, et représente un moyen exagérément coûteux pour la collectivité d'atteindre l'objectif de développement de la filière que s'est fixé le gouvernement.

 

Le service public Chevallier, Jacques 5e éd.-Paris : Presses universitaires de France, 2003. - 127 p. ; 18 cm. - (Que sais-je ? ; 2359). ISBN 2-13-053701-4 : 7,50 €